“三統(tǒng)一”全面落實空間治理
　　國土資源部土地整治中心 鄖文聚
　　黨的十九大報告指出：“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)?！?br> 　　這是一個重大決策，表明我國即將整合分散在各部門的自然資源和生態(tài)環(huán)境管理職責(zé)，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，以“三統(tǒng)一”為核心職責(zé)，組建統(tǒng)一機構(gòu)實現(xiàn)統(tǒng)一管理和監(jiān)管。
　　設(shè)立統(tǒng)一機構(gòu)，將進一步加強空間治理的組織保障。我國國土空間長期以資源門類為依據(jù)，由國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、住建、環(huán)保等部門進行專業(yè)化、分部門管理，分散化的管理體制導(dǎo)致管理權(quán)責(zé)不清晰、治理政策不統(tǒng)一、空間規(guī)劃相互疊加甚至矛盾沖突等問題，已經(jīng)嚴重阻礙了資源的有效利用和生態(tài)系統(tǒng)的整體保護。對此，必須通過深化體制機構(gòu)改革，破除傳統(tǒng)體制機制障礙，厘清各相關(guān)部門以及中央與地方的管理職責(zé)，由一個部門對各類資源實行全國集中的分級分類管理，完善形成綜合管理和專業(yè)管理相結(jié)合、部門協(xié)調(diào)銜接的空間治理格局。
　　抓住“三統(tǒng)一”，就牽住了空間治理的“牛鼻子”?！叭y(tǒng)一”是實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”是基本前提，就是要明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，形成權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的制度體系；“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”是基本任務(wù)，重點解決資源使用浪費、空間開發(fā)無序、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，整合形成以用途管制為主要手段、以空間治理為主要內(nèi)容、以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的管理體系；“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”是基本手段，針對監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過低等問題，形成監(jiān)管綜合防治、執(zhí)法嚴明的環(huán)境治理體系。
　　全面落實空間治理，創(chuàng)建新時代中國特色社會主義的國家治理新體制，既需要組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，也需要科技創(chuàng)新。黨中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議中指出，“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。”可以判斷，市縣級單元的主體功能定位、多規(guī)合一空間規(guī)劃、用途管制、自然資源資產(chǎn)負債表編制、離任審計、差異化績效考核等都將成為構(gòu)建良好空間治理體系的重要手段。要實現(xiàn)覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、管理嚴格的統(tǒng)一監(jiān)管，都需要權(quán)威的數(shù)據(jù)支撐、科學(xué)的評估方法、合理的考核手段，需要不斷創(chuàng)新科學(xué)理論和提高科技支撐能力水平，這是建立更加專業(yè)、更加有力、更加綜合的監(jiān)管體系的必然選擇。
　　租購并舉
　　要求改革供地模式
　　中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 劉守英
　　黨的十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！苯⒆赓彶⑴e的住房制度，對今后住房租賃市場建設(shè)影響深遠。
　　農(nóng)民工進城，是中國城市化繞不過去的問題。從租房入手，可以讓進城的農(nóng)民工落下腳來。他們對城市的作用，特別是環(huán)衛(wèi)、市政工程等服務(wù)業(yè)不可或缺，城市的發(fā)展也需要一定的流動人口來支撐。城市要留人，土地在政府手里，如果不對住房市場進行分類施策，就容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和人口流出。從這個層面來講，政府主要的手段就是改變供地模式，分類解決不同人群的住房問題。由于涉及增加土地供應(yīng)，集體建設(shè)用地入市會給土地改革開辟一個新空間。
　　今年8月，國土資源部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，正式允許城中村、城邊村集體建設(shè)用地建租賃住房。在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房的目的很明確，主要是為了滿足新市民過渡性的居住需求，是為了落實新型城鎮(zhèn)化，讓新增進城的1億人能體面地在城市落腳。從國家層面上，允許試點地區(qū)集體建設(shè)用地入市，旨在增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建租購并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制。
　　商品房、保障房、租賃房三大塊，最終住房租售市場要達到一個平衡，即市場的歸市場，政府的歸政府，這是中國城市化的路徑。從解決住房問題入手解決人的問題，解決人的問題就要解決土地的問題，這就需要深化土地改革。
　　租賃住房試點政策允許試點地區(qū)的城中村、城邊村集體建設(shè)用地建租賃住房，農(nóng)民集體就可以堂堂正正地在規(guī)劃和用途約束下自行開發(fā)運營或者通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體租賃住房。但是集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房入市，會碰到一個重要問題：集體的建設(shè)用地進入市場以后，這些區(qū)片的基礎(chǔ)設(shè)施投資由誰來投，這些錢從哪兒來？這些土地能不能抵押，能不能融資？從政府的角度而言，既然村集體建了租賃房，獲得了租金，為什么還要政府承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？這些問題目前都尚未明確。另外，建議集體建設(shè)用地建租賃住房對投資主體開放，否則若其他投資主體和外來資金進不來，僅憑農(nóng)民一己之力遠遠不行。
　　中國未來的住房市場，投資投機跟居住需求也就是“住”和“炒”必須要分開。一方面，住房的資產(chǎn)泡沫要下來，強調(diào)居住屬性。另一方面，土地市場要分為純市場的招拍掛供應(yīng)，和集體土地所有權(quán)不變的租賃供應(yīng)。
　　城中村、城邊村的集體土地基本上都是良好地段，土地的經(jīng)濟價值在顯化，已經(jīng)建設(shè)的存量和即將產(chǎn)生的增量可以解決部分居住的問題。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，從有需求的13個城市試點先把存量做起來，小步快走探路。
　　加快釋放扶貧政策新效能
　　國土資源部扶貧辦 李東法
　　黨的十九大報告提出：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到二○二○年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”
　　黨的十九大報告多次闡述脫貧攻堅的重大意義，就“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”作出新的部署。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。
　　國土資源部門在多年來的定點扶貧、片區(qū)扶貧和行業(yè)扶貧實踐中，由點到面、由淺入深、梯次延伸，逐步構(gòu)建了涵蓋扶貧用地保障政策、增減掛鉤扶貧政策、產(chǎn)業(yè)扶貧用地政策、土地整治扶貧政策、地質(zhì)扶貧政策、地災(zāi)防治扶貧政策、地質(zhì)環(huán)境扶貧政策等全方位、多領(lǐng)域的政策體系,總結(jié)形成了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)施策的“訂單式”政策供給模式,探索完善了部、省、市、縣四級聯(lián)動的政策落實機制。
　　中國特色社會主義進入新時代，決勝全面建成小康社會，脫貧攻堅任務(wù)艱巨。國土資源扶貧工作要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十九大精神，更加用心、用情、用力助力脫貧攻堅。
　　一方面，要進一步深化拓展國土資源扶貧政策新舉措。要貫徹落實黨的十九大報告關(guān)于“重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)”的決策部署，按照中辦、國辦《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，在已有政策基礎(chǔ)上進一步深化拓展、進一步加大力度，研究出臺支持深度貧困地區(qū)的新政策新舉措。如盡快出臺允許深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的政策，通過制度設(shè)計，大幅度提升深度貧困地區(qū)土地資本價值，同時為實施東西部扶貧協(xié)作提供新的有效途徑。
　　另一方面，要加快釋放國土資源扶貧政策新效能。堅持國土資源改革創(chuàng)新與脫貧攻堅相結(jié)合，加強對貧困地區(qū)土地管理制度改革試點工作的指導(dǎo)，通過釋放國土資源改革紅利，為貧困地區(qū)脫貧攻堅注入新動能。同時，加強對國土資源扶貧政策落實情況的跟蹤研判，因地制宜，分類指導(dǎo)，突出重點，精準(zhǔn)施策，用繡花功夫抓政策落實，使各項政策在更多貧困地區(qū)落地生根、開花結(jié)果，并沿著精準(zhǔn)扶貧的管道精準(zhǔn)滴灌到貧困群眾身上，讓貧困群眾有更多獲得感。在此基礎(chǔ)上，加強人才扶持力度，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，通過干部掛職、人才培訓(xùn)等舉措，著力提升貧困地區(qū)國土資源部門干部隊伍能力，為推進脫貧攻堅提供更加有力的智力支持。
　　此外，還要著力完善國土資源扶貧工作新機制。堅持大扶貧格局，土地、礦管、地質(zhì)等各類業(yè)務(wù)綜合施策，政策、項目、資金、技術(shù)、人才等配套發(fā)力，部、省、市、縣四級協(xié)調(diào)聯(lián)動，舉全系統(tǒng)之力、動員行業(yè)各類資源助力脫貧攻堅。對此，要堅持中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實的工作機制，部層面要加強扶貧政策頂層設(shè)計和統(tǒng)籌指導(dǎo)；省廳要發(fā)揮承上啟下關(guān)鍵作用，對省域范圍內(nèi)國土資源扶貧政策落實情況負總責(zé)；市縣國土部門要發(fā)揮好主體作用，結(jié)合各地實際抓好政策落實和國土資源扶貧項目的組織實施。同時，要注重總結(jié)提煉，要加強宣傳引導(dǎo)，將行之有效的扶貧政策盡快推廣到更多的貧困地區(qū)，使各級國土資源部門為決勝脫貧攻堅發(fā)揮更大作用、作出更大貢獻。
　　三權(quán)分置
　　護航“三農(nóng)”發(fā)展
　　國土資源部不動產(chǎn)登記中心 佟紹偉
　　黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。”
　　土地問題是“三農(nóng)”問題的重中之重，堅持農(nóng)村土地集體所有，維護農(nóng)戶的土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，這是黨中央科學(xué)判斷新時代“三農(nóng)”形勢而作出的一項重大決策。
　　保證我們國家的社會主義性質(zhì)，最重要的是堅持生產(chǎn)資料公有制，而土地公有制在生產(chǎn)資料公有制中居于最基礎(chǔ)最核心的地位，其中農(nóng)村土地集體所有制又在土地公有制中占據(jù)重要的地位。從這個角度可以看出，“三權(quán)分置”當(dāng)中，堅持農(nóng)村土地集體所有的重大意義所在。改革開放以來，依靠集體土地所有制的優(yōu)越性，保障了我國工業(yè)化城市化的近兩億畝建設(shè)用地，滿足了發(fā)展對土地的巨大需求；由此產(chǎn)生的土地出讓金，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了雄厚的物質(zhì)保障；嚴守18億畝耕地紅線，保證了國家的糧食安全和生態(tài)安全；蓬勃發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了住有所居的夢想。
　　在此基礎(chǔ)上，維持農(nóng)戶的土地承包權(quán)，才能維護廣大農(nóng)戶的根本利益，為新時代中國特色社會主義建設(shè)營造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。我國的改革開放之所以取得舉世矚目的成就，其根本原因之一就是在農(nóng)村實行的土地承包制，家家戶戶擁有承包地。在堅持土地集體所有的前提下，依法賦予農(nóng)戶土地承包權(quán)，對于維護農(nóng)民利益、保障新時代中國特色社會主義的穩(wěn)定發(fā)展意義重大。黨中央決定，第二輪土地承包到期后再延長30年，無疑讓幾億農(nóng)民又吃了一顆“定心丸”。
　　與此同時，放開土地經(jīng)營權(quán)，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，才能更好地推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。土地承包經(jīng)營曾經(jīng)極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民積極性，但隨著我國工業(yè)化城市化的飛速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民離開土地而進入城市，農(nóng)村經(jīng)常出現(xiàn)耕地粗放經(jīng)營甚至摞荒現(xiàn)象。因此，鼓勵土地流轉(zhuǎn)、推動土地適度規(guī)模經(jīng)營的時機已經(jīng)成熟。如何既能避免沒有進城的農(nóng)民不失去土地，又能讓不務(wù)農(nóng)或不以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)，以推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，就需要在堅持土地所有、農(nóng)戶保有土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，放開土地經(jīng)營權(quán)。為此，建議盡快研究土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，并盡快將土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，切實保護好土地承包權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，為新時代“三農(nóng)”發(fā)展保駕護航。
　　綠色發(fā)展
　　引領(lǐng)礦產(chǎn)資源開發(fā)
　　國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心 劉建芬
　　黨的十九大報告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。推動綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用?！?br> 　　礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用在國民經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要角色，但也帶來了一定區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境擾動問題。我國社會的主要矛盾發(fā)生了深刻變化，加快生態(tài)文明體制改革，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。筆者認為，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不僅需要重點解決礦產(chǎn)資源生態(tài)補償問題，而且要融入綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，需要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。
　　礦產(chǎn)資源生態(tài)補償是礦業(yè)權(quán)人為保障礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益損失而對礦產(chǎn)資源自身價值、生態(tài)價值損耗的補償以及因礦產(chǎn)資源交易價格的不合理而導(dǎo)致的礦業(yè)投資成本的增加所做的補償。目前，我國已基本搭建起解決生態(tài)補償?shù)牡V產(chǎn)資源開發(fā)利用的制度框架?！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，要發(fā)展綠色礦業(yè)，加快推進綠色礦山建設(shè)，健全生態(tài)保護補償機制。由此可見，建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進行合理修復(fù)和及時治理，己經(jīng)成為我國當(dāng)前貫徹生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)的一項重要任務(wù)。
　　礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用要以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，立足于當(dāng)前科技水平和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在資源環(huán)境承載力允許范圍內(nèi)，通過改變企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及政府等主體的行為，實現(xiàn)企業(yè)綠色運營、產(chǎn)業(yè)綠色重構(gòu)和政府綠色管理，形成社會和諧美好、經(jīng)濟健康發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新進步、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境友好的新型可持續(xù)發(fā)展模式。與此同時，有必要在堅持系統(tǒng)性原則、生態(tài)優(yōu)先原則及將清潔生產(chǎn)與廢棄物的綜合利用融為一體的原則指導(dǎo)下，對礦產(chǎn)資源需求、供給結(jié)構(gòu)以及再生資源的利用潛力（社會存量和城市礦產(chǎn)）進行分析論證，結(jié)合礦產(chǎn)資源賦存區(qū)域?qū)嶋H，從社會、經(jīng)濟、技術(shù)、資源、環(huán)境等五大因素以及企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、政府等三大主體的各個層面對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用進行效用評估，力求礦產(chǎn)資源開發(fā)利用實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，促進“礦產(chǎn)資源—產(chǎn)品—再生資源”的多次循環(huán)利用。
　　礦產(chǎn)資源是國有自然資源的重要組成部分，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用走綠色發(fā)展之路，當(dāng)務(wù)之急是以設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)為契機，加強監(jiān)管力度，形成自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管的法律制度和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，提高行政機關(guān)和執(zhí)法部門的工作效率。同時，加快完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的約束性和保障性制度，強化鼓勵性和礦產(chǎn)品回收再利用制度，構(gòu)建循環(huán)型礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的法律制度。

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